赵树凯：从乡镇治理看政府改革

2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势，人们似乎痛苦而无奈地发现，政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致功能障碍，难以出现真正的政治发展。

乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是对于中国农村问题的考察探索，还是对于中国政府与政治的分析判断，乃至对于中国国家与社会关系的审视解读，都绕不开乡镇。

1．乡镇政府与“三农”问题

上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究（Minxin Pei, 2002；Susan Shirk, 2006）。

2002年中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

但是，政策导向转变，支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源于中央，但是，政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，不论在农民那里还是在社会上，都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，恰恰相反，乡镇政府问题如同冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。

2．乡镇政府与政府体系

显然，把“三农”问题全部归咎于基层政府是不公允的，因为问题的深处是政府体制甚或政治体制。在此，有必要廓清两个不同层面上的问题：一是，乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以“选择性”地执行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变，也并不必然带来“三农”问题的根本解决。近年来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差，也为此提供了新的论据。二是，尽管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府；但是，乡镇政府之所以出现问题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位，其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。因此，探索基层政府问题，离不开对政府体制的检讨和反思。

翻检正式的制度和法律，基层政府体系无论是在权力的配置上，还是在功能的设置上，都显得平衡而完备。但是，实际运作并非如此。一方面，基层政府的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为，缺乏具有操作性的制度规范。基层政府“无法无天”，大量的矛盾冲突也由此滋生；另一方面，已有的诸多制度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。基层政府实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，政府各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过“考核”与“检查”。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对于制度的运转却很少卷入。以基层政府的“政务公开”为例，中央政府推广这一制度的初衷，在于保障基层社会和公众的知情权，让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体，而基层政府是公众监督的对象。但实际上，政府虽然也会公开部分政务，但哪些部分公开、哪些部分不公开，往往取决于政府意愿而非公众需求。最后往往是大张旗鼓地公开，但与公众的监督无关，只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。这样的制度运转对于下级政府应对各种上级检查是必要的，但对于社会而言却形同虚设。

在政府体系中，“下级”与“上级”仍然是两个相对的概念。考察发现，在现实生活中，上、下级政府往往通过开展“合谋”来应对更上一级政府的检查监督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同体以应对来自外部的压力。由此可见，乡镇政府运作机制，折射出政府体系的特点与缺陷；而探讨乡镇政府在基层治理中的角色和功能，也不能离开对政府体系的分析。

3．乡镇政府与“国家-社会关系”

“三农”问题，包含农业、农民和农村三个向度，涉及农村经济、农村社会和农村政治三个层面问题。发展农业生产、增加农民收入，是其中的一个重要问题，但这并非问题的全部。生产发展了，收入增加了，农村社会并非必然稳定，农民对于政府的信任也并非必然上升。总体上看，农村面临的根本的问题在于如何构建稳定的基层生活共同体。对于乡镇政府来说，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，也需要设置渠道以便社会公众表达利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动。

从国家与社会关系的角度来看，乡镇是农村的行政区域，中国农村分隔在超过三万个乡镇之中，每一个乡镇都变成了一个具有政府机构的社会共同体（community）。理论上说，乡镇政府作为国家在乡镇的代理机构，应该执行国家所制定的各项制度安排和政策措施，从而使得国家权力通过乡镇政府得以渗透到基层社会。但是，对于国家权力有没有顺利有效地渗透并控制社会，仍然存在争议。在这方面的研究中，有学者认为，改革开放之前国家权力渗透并控制着社会，而改革开放以后国家放权让利则导致地方主义的兴起（Andrew Walder，1986）；还有学者则认为，是上下分隔的、基层蜂窝状（honey comb-structure）的政体结构导致中央权威难以渗透和支配地方，直到改革开放以后，国家权力才借助市场的力量扩展到了地方（Vivienne Shue, 1988）。

那么，乡镇基层政府在国家与社会的关系中起到了什么作用？是变成了中央国家的代理、代表中央国家来控制地方和社会，还是变成基层社会的代理、庇护着基层社会免于中央国家的强制？似乎有些吊诡的是，乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理，而是具有自主性；但这种自主的利益诉求又与基层社会的公共利益和诉求并不一致，并没有成为基层社会的利益代表。有研究者甚至进一步认为，乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标、帮助国家权力渗透到社会，反而离间了国家和社会，成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发了乡村社会的失序（张静，2000）。

从乡镇政府来看，政府权力所受社会制约较少。事实上，在乡镇政府与基层社会的关系上，无论是基层政府从农村社会汲取资源和获得支持的能力，还是基层政府渗透基层社会、有效贯彻其政策的能力，都显得相当有限。此外，在基层社会对乡镇政府的影响上，一方面，基层政府缺乏嵌入性或融入性（embeddedness），并没有通过参与基层社会的日常生活，获得社会成员的信任和认同；另一方面，基层社会各群体对于基层政府又产生了不均衡的影响，这种影响受制于非制度化因素，具有不确定性，使得基层政府为特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有学者在解释中国经济发展时指出，地方政府和企业相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi, 1995）。地方上的基层政府为特定的利益张目，形成了它在基层社会的利益冲突格局中“与民争利”的局面，成为诱发基层社会矛盾的重要因素。近年来大量上升的征地冲突中，往往能找到基层政府在其中的重要角色。

由此，就产生了有待进一步探索的问题：为什么乡镇政府与法定的制度规范之间出现了如此大的偏离？

乡镇政府是乡镇国家权力机关（即乡镇人民代表大会）的执行机关，“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”，管理本乡镇区域内的行政工作。这表明，国家政权建设的努力，是试图将乡镇政府建设为既能有效执行中央政府和上级政府决策，又能获取基层社会支持信任的政权组织。但是，事实往往是，乡镇政府在实际中的角色，既与本区域内的社会公共利益需求不一致，又与上级政府、尤其是中央政府的理念要求和政策导向不一致。

正如米格代尔所说，“当我们问国家的自主性的时候，我们更应该问的是在哪一级是自主的，因为不同层级所面临的压力是不一样的。”（Migdal, 1988）探索乡镇政府的自主性，至少有几个基本问题需要厘清：乡镇政府的实际功能怎样？运作过程如何发生？特别是，乡镇是如何采取行动规避上级政府的指令和要求，如何应对上级政府的检查和考核？

1.  基层政府的制度异化

为了解释中国经济和中国农村的快速发展过程，有学者从乡镇政府的角色入手，用“地方国家法团主义”（local state corporatism）来描述地方政府在经济发展中的作用。（Oi, 1992; Nan Lin, 1995）。实际上，基层政府在功能和行为上也越来越类似于公司，具有明确或隐晦的利润导向，以GDP为营业额，以财政收入为利润，或者致力于追求其他具体的经济收益。所以，有研究者把基层政府视作“政权经营者”（杜赞奇，1994；张静，2000）。

在政府运行“公司化”情景下，日常行政管理职能和上级政策指令便不再成为基层政府的主要关注。各种持续的行政管理和政策执行，被乡镇政府置换为一阵一阵的“运动”。尤其是在上级政府检查和考核期间，为了获得上级政府的认可，乡镇往往不惜代价发动轰轰烈烈执行政策的“运动”以执行政策。正因为其声势浩大，就需要乡镇政府倾巢而出，搁置手中其他的持续性业务和功能，集中力量于所谓“中心工作”。这也就决定了这种“运动化”的治理模式无法获得可持续性，往往是随着检查考核的结束而终止。如果将行为模式的选择与价值和权威相联系，那么无疑，这种“公司化”和“运动化”的基层政府角色，与其在权威结构上的“碎片化”密不可分。政府的制度和决策，不仅在权威和价值上呈现分割，也在体制和结构上出现断裂。乡镇政府与上级政府、各政府部门以及基层社会之间难以实现有效整合，也就导致了基层治理的“失序”。

但是，政策导向转变，支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源于中央，但是，政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，不论在农民那里还是在社会上，都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

乡镇政府在功能、结构乃至运行机制上，与正式制度之间的这种偏离，可以概括为“制度异化”。这种“异化”既表现为基层政府在公共政权的价值和权威上的异化，也表现为基层政府在实际运行中与基层社会之间关系上的异化。基层政府的运行，没有有效履行公共政权的功能，也就难以得到基层社会的信任和支持，难以获得“合法性”（legitimacy）。在实际的运转中，基层政府原本是用来满足基层社会需求的管理和服务，却在实际运行中异化为应对上级政府管理考核的工作。为了应付上级政府的管理要求，乡镇政府习惯于在考核期间动员社会公众来参与到它所发起的“运动”之中。换言之，基层政权的制度安排本是应对社会需求而出现的，但在实际运转中却超脱于社会环境、独立于外在的社会需求。制度异化的问题已经置根于基层政府的内在机制之中。

基层政府的这种制度异化如何产生？具体而言，已有的制度为什么没有得到执行，而实际的行为又为什么没有制度来约束？可以从几个层面解释：第一，“制度缺失”。由于缺乏具体的制度做支撑，基层政府所预设的理念目标、价值取向难以落到实处，政府的权威和价值出现了异化。在基层政府各项管理和服务活动中，缺乏可操作性的制度约束，导致政府行为缺少硬性的规范。尤其是，由于规则、程序的不完备，大量的基层冲突无法有效化解，社会在表达诉求、探索办法时也无章可循；第二，“制度悬置”。在基层政府运行过程中，大量文本规范在不断形成，有的来自上级政府的直接要求部署，有的来自本级政府的自发制定。这些文本不仅存在于文件、领导讲话和各种工作安排计划中，有相当一部分还直接面向公众，如张贴在各类公告中，或者通俗地说已经“上墙”，甚至也不断地有领导部门来检查这些规范的完备程度。但是，如果具体观察基层公共活动，就不难发现，这些文本规范其实是虚拟的，没有人执行，也没有人在意。第三，“制度错位”。在基层政府的实际运转中，制度规则是现存的，但是，制度之间缺乏协调性，或者是制度体系中不同的制度相互冲突乃至互相抵消，或者是由于制度体系中过于强调某一方面而导致制度平衡性被打破，某些侧面被高度张扬而另一些侧面则被忽略，导致制度化水平不足。其四，“制度逆变”。这也是在基层政府流动中经常发生的现象，即制度规则实施的结果，与制度设计的初衷相背离，甚至制度在执行中朝着制度目标向反方向逆转或变化。这种事例在现实生活中俯拾皆是。比如，计划生育的某些制度规定导致了超生行为；一些土地管理制度导致了乱占耕地；一些信息统计管理规定导致了信息造假等。

2. 乡镇改革与政府“内卷化”

基层政府“制度异化”问题，一方面，是因为基层政治、经济和社会在近三十年的时间里变革非常迅速，制度规范跟不上变革的节奏，而原有制度又无法满足新的社会需求。这使得问题大量产生、积压，甚至集结到中央政府，对现有政治秩序构成挑战。另一方面，是因为基层政府是从高度集权的全能型政治结构中演变而来，原有的体制惯性不可避免地会延续，特别是，基层政府为其自立性所左右，制度化冲动相对微弱，甚至在某些情况下本能地抵触制度化。

改革开放以来，乡镇政府在结构、职能、权力、问责乃至制度环境等各个方面，都有过若干改革尝试。但是，为什么始终能保持现有的运行机制而不为所动？事实上，上级政府要求基层政府开展的机构改革和行政改革，往往与上级政府的其他政策指令一样，在基层政府活动中流于形式。政府改革也变成了一项运动，来得轰轰烈烈，去得无影无踪。这些改革往往并非针对乡镇政府的运作机制开展，而乡镇政府以不变应万变，其内在机制也没有在这些改革中得到转变。似乎可以说，基层政府的运转进入了某种“锁定”的状态：无论是其功能、权力和权威，还是其运行机制，都定型于改革以来形成的特定机理——公司化的功能定位、运动化的运转机制、碎片化的权威结构。在这一特定的路径依赖中，重要的或者说根本性的内部的制度创新难以出现。在本研究看来，这种状态成为基层政府的“内卷化”（involution）：政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致了政府机构的功能障碍、难以出现真正的政治发展。

那么，基层政府的出路何在？在日趋复杂的基层社会结构中，基层政府如何代理国家在基层社会的职能、贯彻和执行国家的政策制度，如何满足基层社会对公共物品和公共服务的需求，如何应对日益上升的基层社会冲突、对其加以协调管理，又如何获取基层社会的信任和支持？

出路在于改革。这是一个巨大的历史性挑战。改革有助于政治稳定，但不稳定也孕育其中。这种不稳定意味着怎样的政治后果，答案是不确定的，需要观察研究。市场化改革已经使大多数人能够享受到利益，改革提升了政府的政治合法性。然而，迄今为止的改革会对限制官员权力滥用显然乏力，不公正正在引起越来越对于制度的质疑。经济低潮到来的时候，也许社会的不公、官员的腐败将产生更大的政治能量。形形色色的改革如同碎步前进，但不清楚的是，这些改革的积累会巩固现存秩序，还是为巨变开辟道路。也许，成功的改革比彻底的革命要困难许多，因为需要更高超的政治技巧。长远看来，基层改革将延引发戏剧性革命，还是推动更广泛深刻的政治变迁，最终将取决于领导层驾驭改革的技艺。改革也许会以令人惊讶的方式重组地方政治。

3. 政府制度化

如果将“农村综合改革”看做一个系统性改革，那么，相关的基层政府组织和制度变革也应该作为其中的有机部分。例如，有学者认为，国家推行村民自治是要在中央的改革派与普通农民之间建立稳固的合作关系，通过这种改革，上级政府给农民民主权利来限制地方政府（Xu Wang, 2003）。但是，如果不在体制上触及基层政府现行的运作模式，那么这些改革也难以起到根本作用，甚至为政府本身所累，难以落到实处。要解决现有的制度异化问题，则需要通盘考虑政府体系和权力结构、基层政府和基层社会（locality）乃至基层政府内部的职能分工与机构整合。这就需要实现政府的制度化，用制度化的政府来适应高度分化、复杂的政治社会环境，建立起专业化的结构以执行各种职能和任务。不仅要在政府内部“形成按照规则体系办事的过程”，也要在政府外部“回应于环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部，实现适应性的变革发展”。

政府的制度化需要考虑到几方面要求：一是制度本身的公正性。基层政府作为政权体系直接面对基层社会的“末梢”，保障其组织、制度和程序的公共性、公正性是现代政权的必然要求。这也是确立基层公共秩序所必需的，是制度获得“价值”和社会公众广泛认同的前提。二是制度的适应性。制度的目的就在于应对特定的社会环境和社会需求，因而制度必须能够回应基层社会的各种问题、化解社会冲突。但是，由于环境本身并非确定不变，尤其是在我国当下现代化的特定进程中，基层经济社会的变革迅速而多元，制度必须能够适应这一动态的变革过程，在保持稳定性的同时，适时通过适当的程序作出进一步的调整和完善，在动态中与制度环境保持互动。三是制度的协调性。制度化所涉及的组织、制度、程序甚至政策必须相互配合，否则制度本身的冲突会直接影响其实际运作。这种协调性不仅有助于制度的贯彻落实，而且有助于政府体制的各个部分和不同层级之间保持一致性，提高政府体系的效能和效率。四是制度的有效性。制度化所涉及的组织、程序和制度规范都必须切实有效，能够被落实和运用。一旦出现缺乏效力的“制度”，则基层政府必然可以有选择地加以回避，其结果是政府的自由裁量权超越了制度规范，使得制度的约束力下降。在这一方面，尤其需要注意到政府的有限性。事实上，政府权力与政府能力之间存在着某种悖论（paradox），政府权力越不受限制，则政府能力也越虚弱（李强，1998；2003）。因而有效力的政府制度化，必然是“有限政府”的制度化。

在与基层政府有关的行为者中，包括了上级政府、基层权力机关和民意机构、乡村社会及相关组织（包括本区域内的企业、社区自治组织等）等。与之有关的制度，不仅涉及其本身的官僚制度，也涉及基层民主制度、财政制度、人事制度等。从目标来看，国家政权建设的方向是要让乡镇政府能够同时满足国家和基层社会的需求。

针对这些问题和目标，作者认为，基层自治、基层民主以及法治化，是基层政府改革的根本出路。这些制度安排，将使基层政府的管理和服务能够满足基层社会的需求，并通过建立有效的民意表达、民主协商、民众监督的机制，使基层政府更有效地嵌入在基层社会的利益结构中。国家则应当通过提供确定的法律规范和可行的制度安排，保障这些利益的表达和协调得以顺利进行，并使得基层政府的治理获得“合法性”。

政府运行是一个过程。完整地描述和透视乡镇政府的实际运作，必然涉及具体观测点的选择。正如西方学者所说，当代中国的基层政府变革，“地方选举在抑制地方权威方面发挥了一定作用，但是其他许多制度和实践同样发挥着作用：干部问责制、预算透明、财政改革、法律援助服务、非政府组织的压力、平民的抗议以及媒体等。”（Elizabeth Perry, Merle Goldman, 2007，P1-2）乡镇政府所涉及的制度和实践极为丰富，而哪些制度和实践构成了其实际运作的关键？

本项研究从多个侧面展开对于乡镇政权的考察分析，这些方面包括乡镇政府组织、乡镇政府财政、乡镇政府权力问责、乡镇政府与上级政府的关系、乡镇政府与基层社会的关系等等。作者从不同问题入手，力图动态地考察乡镇政府的现实活动，特别是政府与制度环境的互动。在此基础上，以具体考察作为切入点，尝试展开一些理论讨论。

导言部分，集中论述本研究的基本问题和基本分析框架。作者的核心关怀在于基层政府的运作，但又不止于基层政府本身，而是涉及乡村社会、政府体制以及国家-社会关系等重大主题。

第一章，梳理改革以来的乡镇政府变迁，以及既有文献和理论中的相关分析。改革变迁的历史过程塑造了现在的乡镇政府。通过阐述政策演变过程，我们得以理解和把握乡镇政府的现状；而将改革初衷与结果和现状作一对照，则构成了基层政府运作的一个分析视角。作者不仅试图将本书的探讨置于学术研究脉络中，而且着力将分析切入到现实问题的重要讨论之中。

第二章，描述乡镇政府组织机构和人员现状，并反观检讨此前的机构改革和组织形态。作者试图解释：机构精简的改革努力是否真的产生了作用？乡镇政府的内在扩张机制如何发生？尤其是，基层政府的基石应该怎样奠定？

第三章，探讨乡镇财政与债务问题，这些问题不仅来自于基层政府自身的弊病，也来自于政府体制的缺陷。作者力图结合乡镇政府的具体现状来展开进一步讨论：现代政府需要怎样的预算和财政制度？

第四章，分析乡镇政府内部的权力结构、问责安排和激励机制，以及上级政府对乡镇政府的问责控制，揭示出乡镇政府行为在权力构造和问责机制交互作用下的扭曲。作者重点提出并讨论的问题是，基层政府权力问责设计的基本依据或基础是什么？

第五章，聚焦于政府控制系统，分析乡镇政府如何通过应酬来应对上级政府、又如何试图通过直接管理来控制村庄。作者不仅着眼于乡镇政府与上级政府之间的互动，也试图探讨：通过村民自治制度，中央政府与乡村社会之间的合作是否实现了共同控制基层政府的目标？

第六章，从公共服务职能入手，分析在国家政策改善历史背景下，乡镇政府与基层社会之间的关系所发生的变化。作者关心的问题是，在建设服务型政府已经成为几乎人人耳熟能详的执政理念之后，是什么东西内在地决定政府向服务型政府转化？

第七章，探讨乡镇政府的历史命运和前途演变，将基层政府改革放在政府转型的整体背景下加以考察。考察主要从两个角度展开，即：既定政府体制框架下的现实演变趋向和宏观因素对于基层政府命运的直接影响。核心问题是，基层政府改革将在怎样的条件背景情况下有所作为？

第八章，在以前各章基础之上，集中讨论基层政府的运行机理。分析展示：基层政府的运行陷入了深刻的内在困境——内卷化。作者认为，基层政府在功能、运行、结构方面的缺陷已经成为系统性问题，政府运行进入一种颇为尴尬的路径锁定状态，难以出现实质性的政府发展。造成这种困局的基本成因，是政府制度异化。

第九章，集中讨论基层政府创新面临的基本问题。这些问题已经超越基层，甚至也超越政府，但却与基层政府变革紧密相关。这是一些基本的国家政权建设问题，也是一些中国改革无法回避的问题。这些问题包括政治与行政，政府与社会，政治制度化与政府制度化，民主、自治和法治等。作者试图结合具体的基层政府和乡村社会生活现状来讨论这些问题，以深化中国政府改革的研究。

“锁定状态”成为政府改革的严峻挑战。没有人公开声称反对改革，但是显然，人们关于“改革”的态度主张、想象期待存在着分歧，这些分歧的基础是利益和理念的差异。看来，破解锁定状态无法依靠某种一声令下的权威或者所谓同心同德的努力。改革的突破将发生在各种相关力量不断较量、打拼的过程之中。这将是一种崭新而复杂的棋局。

本文摘编自《乡镇治理与政府制度化》导言，赵树凯著，商务印书馆2010年12月出版